Розділ XIV. Прокуратура, поліція, безпека і правопорядок

Розділ XIV. Прокуратура, поліція, безпека і правопорядок

Короткий зміст

Цей розділ визначає конституційні основи діяльності прокуратури, поліції, органів безпеки, антикорупційних органів, органів спеціального розслідування, економічної безпеки, фінансового контролю, прикордонної охорони, військового правопорядку та системи виконання покарань.

Органи правопорядку служать Українському народові, захищають людину, законність, безпеку, публічний порядок, державу і справедливість, але не можуть бути інструментом політичного переслідування, приватного впливу, олігархічного контролю, репресій або узурпації влади.

Розділ встановлює принцип чіткого розмежування повноважень: кожен орган діє лише в межах своєї конституційної функції. Дублювання підслідності, конкуренція силових органів, політичне перекидання справ між органами та використання правоохоронного органу не за призначенням забороняються.

Окремо закладається інститут рад громадської доброчесності при органах правопорядку. Такі ради не здійснюють слідство, оперативну діяльність або процесуальне керівництво, але мають реальний вплив на доброчесність керівництва: їхні висновки щодо кандидатів на посади керівників і заступників є обов’язковим елементом процедури призначення, а їхні пропозиції щодо звільнення керівників або заступників є обов’язковими до розгляду суб’єктом призначення.

Основні положення

1. Органи правопорядку служать Українському народові, людині, Конституції і закону.
2. Прокуратура здійснює процесуальне керівництво, підтримує публічне обвинувачення і забезпечує законність кримінального провадження.
3. Поліція забезпечує публічну безпеку, порядок, захист людини і розслідування кримінальних правопорушень загальної підслідності.
4. Служба безпеки України відповідає за державну безпеку, контррозвідку, захист від шпигунства, тероризму, диверсій, державної зради та підривної діяльності.
5. Державне бюро розслідувань розслідує злочини високопосадовців, суддів, правоохоронців, військових посадових осіб та інших спеціальних суб’єктів.
6. Національне антикорупційне бюро України розслідує корупційні злочини найвищого рівня та великі корупційні схеми.
7. Спеціалізована антикорупційна прокуратура здійснює процесуальне керівництво і підтримує обвинувачення у справах НАБУ.
8. Національне агентство з питань запобігання корупції здійснює превентивну антикорупційну політику, перевірку декларацій, контроль конфлікту інтересів і моніторинг доброчесності.
9. Орган економічної безпеки держави розслідує економічні кримінальні правопорушення, але не може бути інструментом силового тиску на добросовісний бізнес.
10. Податкові, митні та фінансово-контрольні органи здійснюють адміністрування, контроль, аудит і аналітику, але не підміняють органи досудового розслідування.
11. Прикордонна охорона, Національна гвардія, військова служба правопорядку та система виконання покарань діють у межах спеціальних функцій, визначених законом.
12. Один тип загрози має мати один головний компетентний орган; один процес — одного процесуального керівника; остаточне рішення про права, винуватість і покарання ухвалює лише суд.
13. Застосування сили, затримання, обшук, арешт, стеження і доступ до персональних даних допускаються лише на підставі закону, необхідності, пропорційності і судового контролю.
14. Катування, примус до зізнання, фабрикація справ, політичне переслідування і незаконний тиск на людину забороняються.
15. Цифрові технології та AI в органах правопорядку можуть бути лише допоміжними інструментами.
16. Ради громадської доброчесності мають реальний вплив на добір, оцінку та звільнення керівництва відповідних органів.

Основні принципи

• Служіння людині, Українському народові, Конституції і закону.
• Законність, необхідність, пропорційність і повага до людської гідності.
• Чітке розмежування повноважень між органами.
• Заборона дублювання підслідності та силової конкуренції органів.
• Заборона політичного, олігархічного, кримінального або зовнішнього використання правоохоронних органів.
• Неможливість створення паралельних силових структур поза Конституцією і законом.
• Судовий контроль за істотним втручанням у права людини.
• Персональна відповідальність посадової особи за незаконне застосування сили, тиск, катування, фальсифікацію або зловживання владою.
• Громадський, парламентський, судовий і цифровий контроль за органами правопорядку.
• Ради громадської доброчесності як постійний запобіжник від закритості, корупції та зловживань у системі правопорядку.
• Матеріальний вплив рад громадської доброчесності на призначення і звільнення керівників та заступників керівників органів правопорядку.
• Захист добросовісного бізнесу від силового тиску.
• Презумпція невинуватості і право на захист.
• Заборона “силового заробітку” органів правопорядку.

Нормативний текст

Стаття 1. Статус органів правопорядку, безпеки і спеціального розслідування

Органи прокуратури, поліції, безпеки, антикорупції, економічної безпеки, спеціального розслідування, фінансового контролю, прикордонної охорони, військового правопорядку та виконання покарань діють для захисту людини, Українського народу, Конституції, законності, безпеки, публічного порядку і держави.

Ці органи не є самостійними центрами влади і не можуть діяти поза Конституцією, законом, судовим контролем і визначеною компетенцією.

Право держави на примус є винятковим і може застосовуватися лише на підставі закону, необхідності, пропорційності, підзвітності та поваги до людської гідності.

Стаття 2. Принцип розмежування повноважень

Кожен орган правопорядку, безпеки, антикорупції, економічної безпеки або спеціального розслідування діє лише в межах своєї конституційної функції, визначеної Конституцією і законом.

Дублювання підслідності, конкуренція повноважень, політичне перекидання справ між органами, використання органу не за його призначенням або створення паралельних силових структур забороняються.

Жоден орган не може розширювати власну компетенцію через внутрішні накази, міжвідомчі домовленості, політичні рішення, службові інструкції або посилання на державну доцільність.

Стаття 3. Прокуратура України

Прокуратура України здійснює процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, підтримує публічне обвинувачення в суді, забезпечує законність кримінального провадження та здійснює інші повноваження, визначені Конституцією і законом.

Прокуратура не є органом загального нагляду за суспільством, бізнесом, судами, органами місцевого самоврядування або громадянами.

Прокуратура не може бути інструментом політичного переслідування, тиску на бізнес, прикриття “своїх”, фабрикації справ або виконання незаконних вказівок.

Стаття 4. Поліція України

Поліція України забезпечує публічну безпеку, охорону прав і свобод людини, захист громади, публічний порядок, реагування на злочини і розслідування кримінальних правопорушень загальної підслідності.

Поліція служить людині і громаді, а не політичній владі, приватному інтересу або силовій корпорації.

Поліцейський має право застосовувати силу, спеціальні засоби або інші примусові заходи лише у випадках, визначених законом, за принципами необхідності, пропорційності, мінімальної достатності та відповідальності.

Стаття 5. Служба безпеки України

Служба безпеки України забезпечує державну безпеку, контррозвідку, захист від шпигунства, тероризму, диверсій, державної зради, підривної діяльності, загроз незалежності України, територіальній цілісності та конституційному ладу.

Служба безпеки України не може бути органом політичного стеження, економічного тиску, переслідування опозиції, контролю бізнесу або втручання в суспільне життя поза межами загроз державній безпеці.

Служба безпеки України не підміняє поліцію, прокуратуру, антикорупційні органи, орган економічної безпеки або суд.

Стаття 6. Державне бюро розслідувань

Державне бюро розслідувань розслідує злочини високопосадовців, суддів, прокурорів, правоохоронців, військових посадових осіб та інших спеціальних суб’єктів, визначених законом.

Державне бюро розслідувань не підміняє поліцію у звичайних кримінальних правопорушеннях, Національне антикорупційне бюро України у справах топкорупції, Службу безпеки України у справах державної безпеки або орган економічної безпеки у справах економічних кримінальних правопорушень.

Стаття 7. НАБУ, САП і НАЗК

Національне антикорупційне бюро України розслідує корупційні злочини найвищого рівня, великі корупційні схеми та інші корупційні правопорушення, визначені законом.

Спеціалізована антикорупційна прокуратура здійснює процесуальне керівництво, підтримує публічне обвинувачення і забезпечує законність кримінального провадження у справах, що належать до компетенції Національного антикорупційного бюро України.

Національне агентство з питань запобігання корупції здійснює превентивну антикорупційну політику, контроль декларацій, моніторинг конфлікту інтересів, антикорупційні стандарти, правила етичної поведінки та контроль доброчесності публічної служби, але не є органом досудового розслідування.

Стаття 8. Орган економічної безпеки держави

Орган економічної безпеки держави розслідує економічні кримінальні правопорушення, що посягають на функціонування економіки держави, публічні фінанси, податкову систему, митну систему, фінансову стабільність і добросовісну конкуренцію.

Діяльність органу економічної безпеки має ґрунтуватися на аналітиці ризиків, доказах, судовому контролі, захисті добросовісного бізнесу і забороні силового тиску як способу економічного контролю.

Орган економічної безпеки держави не може бути відновленою податковою міліцією, інструментом тиску на підприємців або засобом перерозподілу бізнесу.

Стаття 9. Податкові, митні та фінансово-контрольні органи

Податкові, митні та фінансово-контрольні органи здійснюють адміністрування, контроль, аудит, аналітику ризиків, фінансовий моніторинг і передають матеріали до компетентного органу досудового розслідування у випадках, визначених законом.

Податкові, митні та фінансово-контрольні органи не можуть самостійно здійснювати силове кримінальне переслідування, якщо інше прямо не встановлено Конституцією і законом.

Стаття 10. Прикордонна охорона, Національна гвардія, військовий правопорядок і виконання покарань

Органи прикордонної охорони забезпечують охорону державного кордону, прикордонний режим і протидію незаконному перетину кордону в межах Конституції і закону.

Національна гвардія України виконує спеціальні функції з охорони публічної безпеки, важливих об’єктів, підтримання правопорядку в особливих умовах та участі в обороні України у порядку, визначеному законом.

Військова служба правопорядку забезпечує правопорядок, дисципліну і законність у Силах оборони України в межах, визначених Конституцією і законом.

Система виконання покарань забезпечує виконання судових рішень про покарання, права ув’язнених, ресоціалізацію, безпеку і недопущення катувань, приниження гідності або нелюдського поводження.

Стаття 11. Права людини у кримінальному провадженні

Кожна особа має право знати підстави затримання, право мовчати, право на адвоката, право повідомити близьких, право на перекладача, право на медичну допомогу і право на швидку судову перевірку законності затримання.

Обшук, арешт майна, доступ до приватних даних, прослуховування, стеження, проникнення до житла або інше істотне втручання у права людини допускаються лише на підставі закону, судового дозволу і принципу пропорційності, крім невідкладних випадків, прямо визначених законом.

Докази, отримані шляхом катування, насильства, погроз, шантажу, незаконного стеження, незаконного обшуку або іншого істотного порушення прав людини, є недопустимими.

Стаття 12. Заборона катувань, фабрикації справ і політичного переслідування

Катування, жорстоке, нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження чи покарання забороняються без винятків.

Примус до зізнання, фальсифікація доказів, провокація злочину, незаконне затримання, приховування доказів невинуватості, фабрикація справ або тиск на свідків є грубим порушенням Конституції.

Органи правопорядку, прокуратури, безпеки і спеціального розслідування не можуть використовуватися для політичного переслідування, тиску на опозицію, журналістів, бізнес, громадські об’єднання, громади або окремих громадян.

Стаття 13. Цифрові технології та AI в органах правопорядку

Цифрові технології, автоматизовані системи і штучний інтелект можуть використовуватися органами правопорядку лише як допоміжні інструменти аналізу, систематизації інформації, виявлення ризиків, пошуку збігів і підготовки службових матеріалів.

Штучний інтелект не може самостійно визнавати людину злочинцем, санкціонувати затримання, обшук, арешт, стеження, доступ до персональних даних або інше втручання у права людини.

Забороняється створення прихованих цифрових профілів неблагонадійності, політичного стеження, масового незаконного спостереження або алгоритмічного переслідування людини.

Стаття 14. Громадський і демократичний контроль

Органи прокуратури, поліції, безпеки, антикорупції, економічної безпеки, спеціального розслідування та інші органи правопорядку підлягають парламентському, судовому, внутрішньому, громадському і цифровому контролю в межах, визначених Конституцією і законом.

Громадяни, громади, громадські об’єднання, журналісти і правозахисні інституції мають право подавати скарги, цифрові звернення і сигнали недовіри щодо незаконних дій, насильства, катувань, корупції, зловживання владою або системного порушення прав людини органами правопорядку.

Скарги на катування, незаконне насильство, смерть, зникнення людини, фальсифікацію справ або політичне переслідування підлягають невідкладній незалежній перевірці.

Стаття 15. Ради громадської доброчесності органів правопорядку

При органах прокуратури, поліції, безпеки, антикорупції, економічної безпеки, спеціального розслідування, прикордонної охорони, військового правопорядку, фінансового контролю та виконання покарань діють ради громадської доброчесності у порядку, визначеному законом.

Ради громадської доброчесності є інструментом суспільного контролю за доброчесністю, відкритістю, підзвітністю, повагою до прав людини, недопущенням катувань, політичного переслідування, корупції, зловживання владою та незаконного тиску.

Ради громадської доброчесності не здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, процесуальне керівництво, підтримання обвинувачення, контррозвідку, військове командування або інші владні повноваження відповідного органу.

Ради громадської доброчесності не мають права втручатися в конкретне кримінальне провадження, оперативну розробку, таємницю слідства, державну таємницю, захист потерпілих, свідків або безпекові операції.

Ради громадської доброчесності мають право аналізувати відкриту інформацію про діяльність відповідного органу, приймати і систематизувати громадські скарги, цифрові звернення і сигнали недовіри, ініціювати перевірку фактів катувань, незаконного насильства, політичного переслідування, корупції, фабрикації справ або системного порушення прав людини.

Ради громадської доброчесності мають право надавати висновки щодо доброчесності кандидатів на посади керівника відповідного органу та його заступників, брати участь у публічній доброчесній оцінці кандидатів на керівні посади, подавати обґрунтовані пропозиції щодо звільнення керівника відповідного органу або його заступників у разі виявлення фактів, несумісних із перебуванням на посаді.

Висновок ради громадської доброчесності щодо кандидата на посаду керівника відповідного органу або його заступника є обов’язковим елементом процедури призначення.

Призначення керівника відповідного органу або його заступника без розгляду висновку ради громадської доброчесності не допускається.

Негативний висновок ради громадської доброчесності щодо доброчесності кандидата не є автоматичною забороною на призначення, але може бути подоланий лише публічним, мотивованим і юридично відповідальним рішенням суб’єкта призначення у порядку, визначеному законом.

Суб’єкт призначення, який призначає особу всупереч негативному висновку ради громадської доброчесності, зобов’язаний публічно обґрунтувати таке рішення і несе політичну, дисциплінарну або іншу відповідальність у випадках, визначених законом.

Обґрунтована пропозиція ради громадської доброчесності щодо звільнення керівника відповідного органу або його заступника є обов’язковою до розгляду суб’єктом, уповноваженим ухвалювати рішення про призначення і звільнення такої посадової особи.

Суб’єкт, уповноважений ухвалювати рішення про звільнення, зобов’язаний у строк, визначений законом, розглянути пропозицію ради громадської доброчесності, провести необхідну перевірку та ухвалити мотивоване рішення.

Відмова у звільненні посадової особи всупереч обґрунтованій пропозиції ради громадської доброчесності має бути публічно мотивованою, крім відомостей, що становлять державну таємницю, таємницю слідства або захищають безпеку людини.

До складу рад громадської доброчесності не можуть входити особи, які мають конфлікт інтересів, залежать від політичних партій, олігархічних груп, кримінальних структур, держави-агресора, іноземних спецслужб або суб’єктів, щодо яких відповідний орган здійснює контроль, розслідування чи інші владні дії.

Закон не може перетворити ради громадської доброчесності на декоративний орган без реального впливу на доброчесність керівництва органів правопорядку.

Стаття 16. Доброчесність і відповідальність працівників правопорядку

Працівники прокуратури, поліції, безпеки, антикорупційних органів, органів економічної безпеки, спеціального розслідування та інших органів правопорядку зобов’язані відповідати вимогам доброчесності, професійності, прав людини, майнової прозорості і незалежності від політичного, олігархічного, кримінального або зовнішнього впливу.

Незаконне збагачення, прихована залежність, корупція, державна зрада, співпраця з державою-агресором, катування, фабрикація справ, незаконний тиск або використання посади для приватної вигоди є несумісними зі службою в органах правопорядку.

Працівник органу правопорядку не зобов’язаний і не має права виконувати явно злочинний або явно неконституційний наказ.

Стаття 17. Правопорядок під час воєнного стану

Воєнний або надзвичайний стан не скасовує Конституцію, права людини, презумпцію невинуватості, судовий контроль і заборону катувань.

Під час воєнного стану повноваження органів правопорядку можуть бути розширені лише законом, у межах необхідності, пропорційності, строковості, парламентського контролю і судового захисту.

Боротьба з агресором, диверсіями, тероризмом, колаборацією або підривною діяльністю не може бути підставою для свавілля, політичної помсти, незаконного переслідування або позасудового покарання.

Стаття 18. Спеціальні закони про прокуратуру, поліцію, безпеку і правопорядок

Статус, повноваження, межі компетенції, порядок взаємодії, відповідальність, контроль і гарантії законності прокуратури, поліції, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Національного агентства з питань запобігання корупції, органу економічної безпеки держави, податкових, митних і фінансово-контрольних органів, прикордонної охорони, Національної гвардії України, військового правопорядку, системи виконання покарань, рад громадської доброчесності та інших органів правопорядку визначаються Конституцією і законами України.

Такі закони не можуть руйнувати принцип розмежування повноважень, створювати дублювання підслідності, дозволяти політичне використання органів правопорядку, скасовувати судовий контроль, перетворювати ради громадської доброчесності на декоративний орган або звужувати сутність прав людини.

Пояснення для громадян

Цей розділ визначає, хто і за що відповідає у системі правопорядку. Його мета — зробити державу сильною проти злочину, корупції, агресора, тероризму, диверсій і економічних схем, але водночас не дозволити силовим органам стати каральною машиною проти людини, бізнесу, громад або політичних опонентів.

Прокуратура не повинна бути загальним наглядачем над усіма. Її завдання — процесуальне керівництво, публічне обвинувачення і законність кримінального провадження.

Поліція відповідає за публічний порядок, безпеку громадян і звичайні кримінальні правопорушення.

Служба безпеки України відповідає за державну безпеку, контррозвідку, тероризм, шпигунство, диверсії, державну зраду і загрози незалежності. Вона не повинна бути органом тиску на бізнес або політичного стеження.

Державне бюро розслідувань розслідує злочини високопосадовців, суддів, правоохоронців і військових посадових осіб.

НАБУ і САП відповідають за топкорупцію. НАЗК відповідає за запобігання корупції, декларації, конфлікти інтересів і доброчесність, але не є слідчим органом.

Орган економічної безпеки має боротися з економічними злочинами, але не може стати новою податковою міліцією для тиску на добросовісний бізнес.

Податкова, митниця і фінансовий контроль мають адмініструвати, перевіряти, аналізувати і передавати матеріали компетентним органам, але не повинні самостійно перетворюватися на силовий каральний апарат.

Ради громадської доброчесності потрібні для того, щоб органи правопорядку не закривалися від суспільства. Вони не керують слідством і не втручаються в конкретні справи, але мають реальний вплив на доброчесність керівництва. Без розгляду їхнього висновку не можна призначити керівника або заступника керівника відповідного органу. Якщо рада подає обґрунтовану пропозицію щодо звільнення керівника або заступника, суб’єкт призначення зобов’язаний її розглянути, провести перевірку і публічно пояснити своє рішення.

Головна ідея розділу: кожен орган має свою функцію, свою межу і свою відповідальність. Якщо орган виходить за межі своєї функції або перетворюється на інструмент тиску, він порушує Конституцію.